專訪呂忠梅：生態(tài)文明體制改革如何與法治相統(tǒng)一？

【開欄的話】

用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心要義之一，也是我國生態(tài)文明建設(shè)取得巨大成就的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。黨的十八大以來，“生態(tài)文明”寫入憲法，《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等多部法律法規(guī)出臺(tái)，生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗兄贫认嗬^實(shí)施，為全面深化、縱深推進(jìn)生態(tài)文明體制改革提供了堅(jiān)實(shí)保障。

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，提出在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)，及時(shí)把改革成果上升為法律制度。

為學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，本報(bào)開設(shè)“全面深化改革 完善法治體系”系列解讀專欄，邀請(qǐng)多位生態(tài)環(huán)境法治領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者等，深入解讀改革與法治的關(guān)系，結(jié)合深化生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，剖析生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)。

【正文】

黨的二十屆三中全會(huì)全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出深化生態(tài)文明體制改革。改革釋放了哪些重要信號(hào)？如何與法治相統(tǒng)一？中國環(huán)境報(bào)就此專訪了第十四屆全國人大常委會(huì)委員、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員呂忠梅。

她表示，這一輪生態(tài)文明體制改革的總體思路是對(duì)黨的二十大報(bào)告擘畫的“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化藍(lán)圖的落實(shí)，要求聚焦建設(shè)美麗中國，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。通過進(jìn)一步全面深化改革，不斷完善生態(tài)文明體制機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供制度保障。

生態(tài)文明體制改革更加注重整體謀劃和系統(tǒng)布局

中國環(huán)境報(bào)：如何理解黨的二十屆三中全會(huì)有關(guān)生態(tài)文明體制改革的總體思路與邏輯？釋放了哪些重要信號(hào)？

呂忠梅：《決定》第12部分專門對(duì)進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革進(jìn)行整體部署，并且在經(jīng)濟(jì)體制改革、科技體制改革、高水平對(duì)外開放、國家安全體系等部分，也部署了一些生態(tài)文明體制改革任務(wù)。

我理解其邏輯是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，著眼于增強(qiáng)改革整體效能，以“以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引”與“深化各方面改革”、“系統(tǒng)集成”與“精準(zhǔn)落地”、“立”與“破”、“中央部署”與“基層探索”辯證統(tǒng)一的方法論整體謀劃、系統(tǒng)布局生態(tài)文明體制改革。

這至少釋放了三個(gè)重要信號(hào)：一是更加注重生態(tài)文明體制的整體謀劃和系統(tǒng)布局，《決定》從“更加聚焦”的角度，在對(duì)黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革成果系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上，對(duì)進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)，既進(jìn)行集中部署、也在相關(guān)部分明確要求；二是更加注重基礎(chǔ)性體制機(jī)制與改革重點(diǎn)，《決定》第12部分首先強(qiáng)調(diào)完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，然后針對(duì)健全生態(tài)文明治理體系與建立綠色低碳發(fā)展機(jī)制兩個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行部署，提出了若干具體而明確的改革任務(wù)；三是更加注重以中國式現(xiàn)代化統(tǒng)籌“五位一體”戰(zhàn)略布局，從促進(jìn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”協(xié)同高效的角度，對(duì)相關(guān)改革在經(jīng)濟(jì)體制改革等部分精準(zhǔn)部署，確保改革更加凝神聚力、協(xié)同高效。

中國環(huán)境報(bào)：《決定》提出，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，編纂生態(tài)環(huán)境法典。能否介紹一下這部法典編纂的最新進(jìn)展？您怎么看當(dāng)前編纂這部法典的歷史意義？

呂忠梅：全國人大常委會(huì)高度重視編纂生態(tài)環(huán)境法典工作，按照工作部署，生態(tài)環(huán)境法典編纂工作正在順利推進(jìn)，我相信今年能夠看到法典草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)進(jìn)行第一次審議。

編纂生態(tài)環(huán)境法典，事關(guān)國家富強(qiáng)、人民幸福、民族復(fù)興，意義重大。我歸納為四個(gè)方面：

一是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，把黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實(shí)踐成果以法典化方式確認(rèn)下來，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活新期待，具有重要的政治意義。

二是全面梳理和總結(jié)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，既把已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)固化為法律，也對(duì)未來實(shí)踐進(jìn)行引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)，具有重大的實(shí)踐意義。

三是在系統(tǒng)總結(jié)環(huán)境法理論成果基礎(chǔ)上，形成生態(tài)環(huán)境法典體系化方案，以中國自主的環(huán)境知識(shí)體系支撐生態(tài)環(huán)境法典，具有重大的理論意義。

四是站在21世紀(jì)生態(tài)文明法治建設(shè)的全球制高點(diǎn)上，把握人類生態(tài)文明發(fā)展新趨勢，汲取世界環(huán)境保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，吸收中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化和法律文化精髓，為推進(jìn)當(dāng)代世界法治文明建設(shè)貢獻(xiàn)中國智慧和力量，具有重大的世界意義。

統(tǒng)籌立改廢釋纂等多種立法方式，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境法典與單項(xiàng)立法

中國環(huán)境報(bào)：習(xí)近平總書記在就《決定》起草有關(guān)情況向全會(huì)作說明時(shí)談到，當(dāng)前，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題依然是發(fā)展不平衡不充分。比如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍存短板等。歸結(jié)起來，這些問題都是社會(huì)主要矛盾變化的反映，是發(fā)展中的問題，必須進(jìn)一步全面深化改革，從體制機(jī)制上推動(dòng)解決。對(duì)此您怎么看？

呂忠梅：《決定》的分析非常深刻，從整體上看，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題依然是發(fā)展不平衡不充分，不能滿足人民群眾對(duì)美好生活的新向往。生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的短板是發(fā)展不平衡不充分的一個(gè)方面。

黨的十八大以來，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐。但是，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，這些都說明目前的體制機(jī)制還不能完全適應(yīng)建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的需要。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，必須進(jìn)一步深化改革，從體制機(jī)制上解決制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的問題。

我們也要看到，完善中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明體制是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，必然隨著實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展，已有體制機(jī)制需要不斷健全，新領(lǐng)域新實(shí)踐需要推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、填補(bǔ)空白。

我們也須看到，“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了”，生態(tài)文明體制改革站在了新的歷史關(guān)口，愈進(jìn)愈難，愈進(jìn)愈險(xiǎn)，但是不進(jìn)則退，非進(jìn)不可。這更要求我們堅(jiān)決破除妨礙美麗中國建設(shè)的思想觀念和體制機(jī)制弊端，著力破解結(jié)構(gòu)性矛盾。

中國環(huán)境報(bào)：《決定》提出，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系。我們?cè)谶@方面還有哪些短板要補(bǔ)？

呂忠梅：中國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)成就舉世矚目，已成為新時(shí)代黨和國家生態(tài)文明建設(shè)歷史性成就的顯著標(biāo)志。實(shí)現(xiàn)“生態(tài)文明”入憲、明確“美麗中國”強(qiáng)國目標(biāo)，形成了由國家目標(biāo)、國家任務(wù)、國家職責(zé)構(gòu)成的完整環(huán)境憲法條款；加快生態(tài)環(huán)境立法強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、填空白的步伐，相關(guān)法律達(dá)到34件，還有100多件行政法規(guī)和1000余件地方性法規(guī)，生態(tài)環(huán)境法律體系已初步形成。

但是，這個(gè)法律體系還存在不少短板和弱項(xiàng)。比如，在中國特色社會(huì)主義法律體系中，環(huán)境立法屬于行政法部門，資源立法屬于經(jīng)濟(jì)法部門，導(dǎo)致法律授權(quán)的管理部門多、權(quán)限范圍廣、職責(zé)交叉重疊與空白漏項(xiàng)并存，法律的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不足；再如，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法主要是為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法所用，為司法機(jī)關(guān)適用法律提供的裁判性規(guī)范明顯不夠；又如，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律系統(tǒng)中還缺乏以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法等。

“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化，對(duì)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)提出了更高更新要求。接下來重點(diǎn)是按照完善生態(tài)環(huán)境法律體系的總體要求，統(tǒng)籌立改廢釋纂等多種立法方式，一方面做好生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，完善生態(tài)環(huán)境法律體系的頂層設(shè)計(jì)；另一方面，加快國家公園法等立法，同時(shí)以修訂完善相關(guān)法律法規(guī)的方式，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境法典與單項(xiàng)立法。

應(yīng)系統(tǒng)研究機(jī)構(gòu)改革后的執(zhí)法主體及其授權(quán)情況

中國環(huán)境報(bào)：《決定》提到要健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。做好環(huán)保垂改“后半篇文章”，也特別需要與地方做好配合，對(duì)此您有什么建議？

呂忠梅：《決定》提出健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制改革，的確觸及到了環(huán)保垂改的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

我們?cè)谡{(diào)研和執(zhí)法檢查中了解到，垂直改革和綜合執(zhí)法改革后，生態(tài)環(huán)境分局作為設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機(jī)構(gòu)需要履行法定職責(zé)，但法律未明確派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，派出機(jī)構(gòu)無獨(dú)立執(zhí)法權(quán)；此外，縣級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)來源不明、不設(shè)區(qū)市的執(zhí)法權(quán)委托權(quán)限不明、實(shí)踐中探索的“局隊(duì)站”機(jī)制缺乏法律依據(jù)等問題，直接影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法質(zhì)效。再有，基層執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法能力不足、經(jīng)費(fèi)保障不夠等問題反映也很強(qiáng)烈。

落實(shí)《決定》提出的改革任務(wù)，首先應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)改革后的執(zhí)法主體及其授權(quán)情況進(jìn)行系統(tǒng)研究，重點(diǎn)針對(duì)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體資格等問題，明確授權(quán)事項(xiàng)和授權(quán)機(jī)制；其次是在明確各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同的具體機(jī)制，明確共同職責(zé)事項(xiàng)的分工與協(xié)作方式，建立會(huì)商、信息共享、協(xié)同執(zhí)法等機(jī)制；再次是建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的人員、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，明確具體的人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)提供與分擔(dān)方式等。確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂直改革與綜合行政執(zhí)法改革取得預(yù)期效果。

中國環(huán)境報(bào)：《決定》明確健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制。請(qǐng)問促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，法治如何提供保障？

呂忠梅：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照重大改革于法有據(jù)、改革與法治相統(tǒng)一的要求，需要通過完善立法、加強(qiáng)執(zhí)法、公正司法、促進(jìn)全民守法來為綠色低碳發(fā)展提供保障。

從立法方面看，十四屆全國人大常委會(huì)已經(jīng)將制修訂能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，研究制定應(yīng)對(duì)氣候變化方面的法律納入立法規(guī)劃不同層次的立法項(xiàng)目，今年已經(jīng)啟動(dòng)了能源法、可再生能源法的立法工作；在生態(tài)環(huán)境法典中，也會(huì)統(tǒng)籌考慮綠色低碳發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。

總體上看，是通過完善立法推動(dòng)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、支持綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化財(cái)稅金融等政策支持和完善市場化機(jī)制、鼓勵(lì)形成綠色低碳消費(fèi)的生活方式、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的國際合作與交流等，為執(zhí)法、司法和守法提供良好的法律依據(jù)、建立高效的法治軌道。

中國環(huán)境報(bào)：《決定》提出到2029年中華人民共和國成立八十周年時(shí)，完成改革任務(wù)。時(shí)間緊、任務(wù)重，具體到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，如何做到重大改革于法有據(jù)、改革與法治相統(tǒng)一？

呂忠梅：《決定》出現(xiàn)2029年這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，既體現(xiàn)出我們對(duì)進(jìn)一步全面深化改革的緊迫感；也是黨對(duì)人民的重要承諾，表明我們?cè)鷮?shí)推進(jìn)改革、完成相關(guān)任務(wù)的決心和信心。

具體到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，《決定》部署的所有改革任務(wù)都與法治有關(guān)，這是堅(jiān)持依法治國原則的基本要求。全面貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神，需要在立法方面積極適應(yīng)新形勢新要求，妥善處理好改革和法治的關(guān)系。

除了如期完成生態(tài)環(huán)境法典編纂重大立法任務(wù)外，對(duì)于深化生態(tài)文明體制改革需要制定的法律法規(guī)，及時(shí)加以制定；對(duì)于生態(tài)文明體制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充分，需要先行先試、探索積累的事項(xiàng)，可以依法作出授權(quán)決定；對(duì)于不適應(yīng)生態(tài)文明體制改革發(fā)展要求的現(xiàn)行法律規(guī)定，及時(shí)修改完善或依法予以廢止；對(duì)于生態(tài)文明體制改革決策已經(jīng)明確、需要多部法律作出相應(yīng)修改的事項(xiàng)，可以采取“打包”修法方式一并處理；對(duì)于需要分步推進(jìn)的生態(tài)文明制度創(chuàng)新舉措，可以采取“決定＋立法”“決定＋修法”等方式，先依法作出有關(guān)決定，再及時(shí)部署和推進(jìn)相關(guān)立法修法工作。

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